TAN CERCA PERO TAN LEJOS -PRIMERA PARTE

TEMAS no. 62-63 abril-septiembre de 2010

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Reconfiguración de las relaciones de los Estados Unidos y Cuba



Jorge I. Domínguez
Profesor. Universidad de Harvard.

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Reconfiguración de las relaciones de los Estados Unidos y Cuba
Jorge I. Domínguez
Profesor. Universidad de Harvard.

En cierto sentido, Cuba y los Estados Unidos ya son vecinos ejemplares. El siguiente listado no pertenece a la ciencia (social) ficción:

• Relaciones directas de índole profesional y de cooperación entre militares en la frontera terrestre.
• Relaciones directas de índole profesional y de cooperación entre servicios de guardacostas en el mar.
• Comercio agrícola en gran escala, ajustado al mercado, y de beneficio recíproco.
• Acuerdo sobre relaciones bilaterales eficaces en materia de migración entre iguales soberanos.
• Valoración recíproca de la música, el arte y la cultura del otro pueblo.
• Relaciones profesionales eficaces de muy larga data en materia de seguimiento de huracanes.
• Grandes misiones diplomáticas en las respectivas capitales.

Se trata de una lista exacta, aunque la mayoría de las obras sobre las relaciones mutuas no comiencen de este modo, sino destacando la inflexible hostilidad entre ambos gobiernos.
Cuando a fines del decenio de los 80 redacté un capítulo para la obra U.S.-Cuban Relations in the 1990s,1 ese listado no habría podido escribirse. En aquellos momentos aún no se habían desarrollado relaciones bilaterales directas de índole profesional y de cooperación entre militares y servicios de guardacostas en el Estrecho de la Florida ni alrededor de la base estadounidense cercana a Guantánamo (en lo adelante GTMO).2 La exportación a Cuba de productos agrícolas norteamericanos y su pago en efectivo era algo inconcebible. Un acuerdo bilateral en materia de migración firmado en 1984, suspendido y puesto nuevamente en vigor en 1987, cambiaría muchísimo en 1995. No era difícil imaginar que algún día habría mejores relaciones culturales bilaterales, aunque todavía ello no hubiera ocurrido. La larga historia de colaboraciones entre los servicios meteorológicos de Miami y La Habana insinuaban un promisorio incremento de la cooperación en temas científicos y ambientales, pero esas perspectivas más abarcadoras todavía no se habían hecho realidad. Solo existían representaciones diplomáticas en las capitales de cada país. Por otra parte, a finales de los 80 y principios de los 90 tuvo lugar un importante viraje en la historia de las relaciones entre los Estados Unidos y Cuba, así como en las de estos países y el resto del mundo. Luego del desplome de la Unión Soviética y el final de la Guerra fría en Europa, el sistema internacional cambió de manera espectacular y reconfiguró aquel escenario mucho más de lo que los autores de U.S.-Cuban Relations in the 1990s habían imaginado.
No obstante, la cooperación bilateral no fue resultado de una revaloración estratégica de las relaciones mutuas, sino más bien una respuesta a un problema particular. Los dos gobiernos socavaron nuevos proyectos estratégicos de gran importancia, aunque también acomodaron espacios para la cooperación. La retórica de las relaciones oficiales se mantuvo belicosa incluso mientras se llegaba a acuerdos concretos.3 ¿Por qué entonces se produjo un fracaso estratégico a pesar de los numerosos éxitos tácticos alcanzados entre los dos gobiernos? ¿Por qué desaprovecharon las posibilidades brindadas por el nuevo contexto internacional para establecer otro tipo de acuerdos bilaterales encaminados a fomentar la cooperación en asuntos prácticos? ¿Cuál es la razón de que las relaciones entre ambos países cambiaran tan poco durante las administraciones de William Clinton y de George W. Bush? ¿Desaprovecharán también Barack Obama y Raúl Castro la oportunidad que se les presenta de efectuar un cambio estratégico en las relaciones?

La ventana estratégica internacional se abre de par en par

El derrumbe de la Unión Soviética, en 1991, tuvo una repercusión de gran importancia en el sistema internacional y en la propia Cuba. Tal como Gregory Treverton reseñara con gran habilidad,4 a inicios de los 90 una de esas consecuencias fue la solución de la agenda de seguridad estadounidense respecto de Cuba, a saber:

• armas nucleares ofensivas de la Unión Soviética en Cuba,
• Cuba como una fortaleza del poderío militar soviético y cubano,
• despliegues militares de Cuba en África,
• despliegues militares de Cuba en América Latina.

La desaparición de la URSS eliminó las preocupaciones de los Estados Unidos por la presencia soviética en Cuba. Un resultado parcial de este cambio fue que La Habana repatriara sus efectivos. Ello disipó las inquietudes de Washington por el resto del programa de seguridad presentado por Treverton.5
Este dio menos preeminencia a la quinta preocupación estadounidense en materia de seguridad: las controversias entre los dos países respecto de los procesos y regímenes revolucionarios en América Central, a pesar de que a otros observadores norteamericanos les preocupara más esta cuestión. En lugar de ello, este autor observaba la relativa cautela que había caracterizado las posiciones de Cuba y de la URSS en Centroamérica a fines de los 80. Apuntó que «mucho dependerá del proceso de paz y de cómo les van las cosas tanto a los regímenes como a la oposición en Nicaragua y El Salvador».6 En el mismo libro, Juan Valdés Paz observaba las dos características de la política cubana hacia dicha región en esos años: «por una parte, brindar el mayor apoyo posible a los movimientos populares contra las políticas contrarrevolucionarias de los Estados Unidos y, por otra, apoyar una solución política negociada al conflicto».7
La derrota del Frente Sandinista de Liberación Nacional en las elecciones celebradas en Nicaragua en 1990, así como los acuerdos de paz suscritos en El Salvador en 1992, y en Guatemala en 1996, pusieron fin a las guerras en América Central. Los Estados Unidos y Cuba desempeñaron papeles constructivos en la organización de esos acuerdos y en su respaldo.
La agenda de seguridad estadounidense referida a Cuba desapareció —un acicate propiciatorio para el mejoramiento de las relaciones. Ambos gobiernos habían dado pruebas de visión y competencia al trabajar juntos con miras a terminar las guerras en África meridional y en América Central. Entonces, si dieron muestras de creatividad, honradez y capacidad para trabajar unidos en lo tocante a terceros países, ¿por qué no lograron crear una nueva relación estratégica? La respuesta ha de buscarse en decisiones discretas, que en aquellos momentos parecieron racionales a las dos partes, aunque el resultado final impidiera llegar a un acuerdo estratégico bilateral. Ambos centraron la atención en las características del régimen político interno existente en Cuba. Respondieron con suspicacia a las iniciativas del otro en materia de política exterior, y solo las bilaterales más limitadas salieron con vida de semejante examen. Desde principios de los 90, únicamente en dos ocasiones estos gobiernos han tratado de reconfigurar las relaciones bilaterales de manera abarcadora —los Estados Unidos en 1995 y Cuba a fines de 2001 y principios de 2002—, pero en esos momentos «el otro» no estaba listo para responder. Casi todo el tiempo los Estados Unidos y Cuba siguieron aferrados a sus respectivas estructuras normativas, limitadas exclusivamente a «sanciones» o «resistencia».

Bush I: ninguna ventana estratégica

El gobierno de George H. W. Bush se abstuvo de aprovechar las experiencias positivas adquiridas durante las negociaciones con Cuba sobre África meridional (1989) y El Salvador (1992), en espera del desplome del régimen político cubano a raíz del derrumbe de los regímenes comunistas europeos.8 Entonces, la decisión parecía sensata, aunque luego resultara errónea. El gobierno cubano había negociado respecto de África y Centroamérica, pero no negociaría su régimen político.
Durante las elecciones presidenciales de 1992, el candidato demócrata, William Clinton, aventajó a Bush ante la derecha política. En aras de ganar la Florida, respaldó un proyecto de ley patrocinado fundamentalmente por el representante Robert Torricelli, que tenía como principal defensora a la Fundación Nacional Cubano Americana (FNCA). Bush se había opuesto a tal proyecto; pero en medio de la campaña presidencial para su reelección, dio contramarcha y también lo respaldó. Con el apoyo de ambos partidos, se promulgó en 1992 como Ley para la democracia en Cuba (CDA). La conducta racional de ambos candidatos tuvo consecuencias que ninguno de los dos apoyaría como estadista.9

Clinton: la ventana estratégica bilateral se abre para luego cerrarse

Enardecido por las nuevas sanciones, el gobierno cubano se opuso furiosamente a las otras disposiciones de la CDA, conocidas como Carril II, las cuales se aplicaron de forma gradual entre 1993 y 1995. La Ley contemplaba autorizar la exportación a la Isla de productos agrícolas y farmacéuticos, la donación de alimentos y medicinas a organizaciones no gubernamentales (ONG) cubanas, comunicaciones telefónicas eficientes entre ambos países, la promoción de intercambios académicos y deportivos, la agilización de los viajes de ciudadanos cubanoamericanos a Cuba, la apertura de oficinas de prensa en ambos países y la viabilización de remesas monetarias.
Cuba optó por no considerar estas medidas como bases sólidas para el establecimiento de nuevas relaciones bilaterales y, en lugar de ello, se preocupó ante sus posibilidades de desestabilizar el régimen político interno. Consideró las nuevas oportunidades de forma cautelosa y casuística a pesar de todo lo que podía beneficiarse el país.10
Cuba y los Estados Unidos llegaron a un acuerdo respecto de las donaciones a las ONG y el mejoramiento de los servicios de telefonía. Los cubanos participaban en intercambios académicos, sobre todo con la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA), con sede en territorio estadounidense. La Academia de Ciencias de Cuba también trabajó con Diálogo Interamericano, con miras a realizar intercambios profesionales para una mayor cooperación en materia de ciencias ambientales y afines. Washington respondió con suspicacia a esas iniciativas cubanas, y en ocasiones desaprobó la participación de norteamericanos en ese tipo de eventos.11
De repente, se abrió una ventana estratégica bilateral. En el verano de 1994, desórdenes ocurridos en el Malecón habanero —primeros disturbios importantes desde principios de los 60— hicieron que el gobierno cubano permitiera la emigración no regulada, a bordo de embarcaciones o balsas, hacia las costas de la Florida. A fines de ese verano, los Estados Unidos y Cuba negociaron un nuevo acuerdo bilateral, que se amplió en mayo de 1995. Este sigue vigente y ha regido la emigración legal de trescientos mil cubanos hacia los Estados Unidos.
Más adelante, para evitar conflictos militares fortuitos y hacer valer las respectivas leyes de migración en el Estrecho de la Florida, ambos gobiernos negociaron acuerdos especiales para la cooperación en materia de seguridad entre Guardafronteras y el servicio de Guardacostas estadounidense, así como entre el Ejército Oriental de Cuba y las autoridades militares de GTMO. Durante la crisis de los balseros muchos cubanos que fueron recogidos por guardacostas estadounidenses permanecieron detenidos temporalmente en GTMO. El gobierno de Clinton se abstuvo de dar publicidad a esos acuerdos militares, tan delicados desde el punto de vista político.12
Los acuerdos fueron posibles porque los dos gobiernos aprovecharon la crisis migratoria de 1994 para trabajar juntos a fin de abrir la ventana estratégica bilateral. Nadie los obligó a responder de forma constructiva a una crisis que podía haber tenido peores resultados; no obstante, moldearon sus normas generales con miras a fomentar la cooperación recíproca.
En los Estados Unidos la situación política era, además, propicia. Los acuerdos de 1994 y 1995 constituyeron un revés para la FNCA y sus aliados, y liberaron por un tiempo a la administración Clinton de ese tipo de complicaciones. En octubre de 1995, con el apoyo de ambos partidos, esta dio al traste con un proyecto de ley patrocinado por el senador Jesse Helms para recrudecer las sanciones contra Cuba. En aquellos momentos, la mayoría del senado norteamericano estaba constituida por republicanos.
El acuerdo de migración, los de seguridad, algunos elementos del vilipendiado Carril II de la CDA, así como una actitud favorable en los Estados Unidos podían haber constituido la piedra angular de una nueva relación estratégica bilateral. A la sazón, Washington inició esfuerzos sostenidos para renovar su enfoque estratégico alejándose de un sistema que solo preveía sanciones; situación que duraría hasta febrero de 1996. La iniciativa fracasó porque su objetivo fundamental era cambiar el régimen político en Cuba —único aspecto que el gobierno cubano no estaba dispuesto a negociar.
El artífice de esta orientación ambiciosa, aunque efímera, fue Richard Nuccio, que en mayo de 1995 fuera nombrado Asesor especial del presidente y del secretario de Estado para asuntos cubanos. Las directrices del Carril II, elaboradas por él, constaban de tres ramas. El Carril II.1 buscaba obtener el apoyo de los cubanoamericanos para «ayudar a la sociedad civil cubana» a lograr cambios, alejándolos de una política limitada exclusivamente a la imposición de sanciones, en la que los líderes de esa comunidad habían enfatizado hasta el momento. El Carril II.2 reorientaba las directrices estadounidenses «para ayudar a la sociedad civil cubana». El Carril II.3 se dirigía a trabajar con los gobiernos de Europa y América Latina con miras a configurar una política común hacia Cuba, cediendo, deliberadamente, a la Comisión Europea las funciones de liderar el diseño de la política cubana.13
El Carril II.3 fue el que obtuvo mejores resultados. A principios de febrero de 1996, el vicepresidente de la Comisión Europea, Miguel Marín, se reunió por separado en La Habana con el presidente Fidel Castro, y con líderes de Concilio Cubano, coalición opositora y de derechos humanos de reciente creación en Cuba. Solicitó que se revisara la legislación que tipificaba determinados discursos políticos y que se autorizara el funcionamiento de pequeñas empresas. También propuso ampliar la cooperación económica y política con la Unión Europea. Contaba con el respaldo y aliento de Nuccio. No se llegó a ningún acuerdo. Regresó a Bruselas con las manos vacías, y el gobierno detuvo a los líderes de Concilio Cubano.
Luego, el 24 de febrero de 1996, la Fuerza aérea cubana derribó dos aeronaves civiles no artilladas. La Organización de Aviación Civil Internacional y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas —con los votos a favor de Rusia y la República Popular China— criticaron el hecho. El gobierno de los Estados Unidos consideró dar una respuesta militar directa a Cuba, pero en lugar de ello promulgó la Ley para la libertad en Cuba y la solidaridad democrática, más conocida como Helms-Burton. El poder ejecutivo también canceló o puso muchas dificultades a los esfuerzos de colaboración de años anteriores. La ventana estratégica bilateral se cerró.
Aun así, ambos gobiernos intentaron reconciliarse. La Casa Blanca no llegó a poner realmente en vigor la Helms-Burton. En virtud de esa ley, el presidente de los Estados Unidos puede diferir la aplicación del Título III que, de ponerse en práctica, autorizaría el inicio de prolongados litigios por concepto de reclamaciones de propiedades en Cuba. A partir de julio de 1996, cada seis meses, sin falta, los presidentes Clinton, George W. Bush y Barack Obama han diferido la ejecución de esas disposiciones. Gracias a las negociaciones emprendidas con la Unión Europea, en la mayoría de los casos los Estados Unidos han evitado aplicar el Título IV de la Ley, que negaría la concesión de visas a los ejecutivos de empresas internacionales que «trafican» con Cuba. Además, el 16 de mayo de 1996, el gobierno estadounidense decidió, de forma unilateral, desactivar catorce mil minas sembradas alrededor de GTMO. Este proceso concluyó a principios de 1999.14 En enero de ese año, Washington volvió a autorizar casi todas las medidas de cooperación que había permitido antes de febrero de 1996, ampliándolas a fin de incluir los viajes culturales a Cuba para visitar museos, obras de arte y demás, así como los vuelos aéreos directos, las remesas y los intercambios académicos.
Cuba también adoptó directrices para la cooperación. El 8 de octubre de 1996, ambos países colaboraron en la captura de 1 700 000 toneladas de cocaína a bordo de la embarcación Limerick. A fines de los 90, Cuba propuso cooperar más en la lucha contra el tráfico de drogas. En julio de 1999, los dos gobiernos convinieron en facilitar la coordinación y autorizar el abordaje conjunto de embarcaciones sospechosas de realizar actividades ilícitas.15 Sin embargo, los funcionarios cubanos reaccionaron en forma airada a la reaparición de la diplomacia del Carril II —ahora denominada «relaciones persona a persona»—, aunque acogieron favorablemente la atenuación de las regulaciones relacionadas con el turismo «cultural» y demás transacciones.
A fines de 1999 y comienzos de 2000, la conmovedora y exaltada batalla por el niño Elián González refleja la manera en que los dirigentes estadounidenses y cubanos «configuran» sus posiciones hacia el otro país. La madre de Elián partió con su hijo y cruzó el Estrecho de la Florida sin que el gobierno cubano autorizara su salida de Cuba ni el estadounidense aprobara su entrada. Ella murió en la travesía y los parientes del niño en Miami lo reclamaron. El padre, que permanecía en Cuba, exigió su devolución, a lo que —como convinieran tanto el presidente Fidel Castro como el presidente William Clinton— tenía derecho según las legislaciones cubana y estadounidense. Los Estados Unidos le devolvieron el niño a su padre residente en Cuba.
Ambos gobiernos podían haber festejado el resultado del incidente de Elián como un adelanto en las relaciones bilaterales, un acuerdo entre los presidentes de los dos países y la observancia del Estado de derecho. Tal como hiciera la crisis de los balseros en 1994, el caso Elián pudo haber desbrozado el camino hacia una mayor cooperación y no hacia una retórica de rayos y centellas. En lugar de ello, creó un fortísimo conflicto preñado de exaltación. La ventana estratégica continuó cerrada.

Bush II: Cuba vuelve a abrir la ventana estratégica; ambos gobiernos la cierran